En el reciente encuentro de la Asociación de Economía de Latino América y el Caribe (LACEA, por sus siglas en inglés) se presentó un trabajo importante acerca de la política fiscal. Básicamente indica que, en los países emergentes, donde se encuentra el Perú, existía un comportamiento que se podría resumir así: cuando se dan crisis económicas, el gasto se incrementa para compensar la recesión y el problema es que luego es difícil disminuir el gasto corriente. De esta manera, los países tienen un déficit fiscal alto y cuando viene otra crisis el gasto vuelve a subir. Cuando esta se mitiga, no hay forma de devolver al gasto a sus niveles iniciales. En primer lugar, el inconveniente de este comportamiento es que la deuda pública de los países emergentes tiende a subir en el tiempo. El otro efecto es que la variable que se ajusta para mantener el equilibrio fiscal es la inversión pública, lo que no sólo afecta el crecimiento de corto plazo, sino el de largo plazo porque se deja de realizar inversión.
¿Cuán cierta es esta afirmación con respecto a nuestro país? Para responder esta pregunta tenemos que ponernos en contexto. Uno de los roles de la política fiscal es reaccionar de forma contracíclica. ¿Qué quiere decir esto? Cuando la economía sufre un shock negativo y el gasto privado cae, el gasto fiscal aumenta para compensar y aminorar los efectos negativos de dicho shock y viceversa.
Uno de los peligros de la descentralización, desde el punto de vista macroeconómico, es que se pierde este rol contracíclico de la política fiscal, porque en un país más descentralizado, una mayor proporción de los recursos se destinan a los gobiernos subnacionales (regionales y locales en el caso del Perú) y se deja al gobierno nacional, quien es el que está en mejor capacidad de ejecutar la política fiscal contracíclica, con menos recursos para hacerlo, perdiendo poder de acción.
Para el Perú se ha estimado el comportamiento con respecto al ciclo económico del gasto fiscal, diferenciando entre los gobiernos subnacionales y el nacional. Esta desagregación se realiza debido a que queremos verificar si lo que se plantea líneas arriba es cierto o no. ¿La descentralización afecta la capacidad del nivel nacional de hacer política contracíclica y disminuir los efectos perversos de una recesión?
Cuando hablamos del gasto relevante para este análisis, se debe tomar en cuenta el gasto no financiero (el que no incluye pago de intereses por la deuda pública). En el Perú, el gobierno nacional realiza el 62% del gasto no financiero, mientras que los subnacionales el 38% restante. No obstante, en el caso de la inversión pública (que es gasto no financiero también) la figura se invierte, ya que 65% de este gasto la realizan los gobiernos regionales y locales, y sólo el 35% está a cargo del gobierno nacional.
Según lo mencionado hasta el momento, lo que necesitamos es que el gasto público aumente en circunstancias complicadas, como fue la crisis financiera del 2008 y la última del COVID-19. Esto debe hacerse de manera temporal, mientras se recupera la actividad privada. Los datos indican (ver infografía) que a nivel nacional existe cierta capacidad de respuesta. Cuando el nivel de producto cae, el gasto público tiende a elevarse. Ejemplo de ello fue el 2020, el año más álgido de la pandemia del Covid-19.
Lo contrario ocurre con el gasto de los niveles subnacionales, donde se aprecia que, ante una caída del producto, se produce también una caída del gasto. Esto no debería ser así, porque el gasto que puede incrementarse en una crisis es el de inversión que está en manos de los gobiernos regionales y locales. Es decir, cuando más se necesita el gasto de inversión, este no se produce. De hecho, lo que estimamos es que hay una relación positiva importante entre dichas magnitudes, contrario a lo que se esperaría.
Lo anterior es un problema serio porque le resta capacidad de respuesta a las autoridades nacionales. Si necesitamos aumentar el gasto de inversión en una situación adversa, ello no es posible debido a que hay que tratar con 1.895 municipalidades y 26 gobiernos regionales que no cuentan con las capacidades técnicas y, que en muchos casos, están inmersos en casos de corrupción, lo que hace que la respuesta sea lenta. En otras palabras, a pesar de contar con recursos, no podemos aumentar el gasto público en épocas de recesión en los gobiernos subnacionales. Esto nos lleva a pensar en la necesidad de contar con mecanismos que permitan mayores grados de libertad a las autoridades nacionales como fondos de estabilización subnacionales, que en caso de emergencia sean administrados por el gobierno nacional. Es un debate que debemos tener.
Gráfico No. 1
Comportamiento cíclico del PBI y el gasto no financiero del nivel nacional
Fuente: Banco Central de Reserva del Perú.
Elaboración: Propia
Gráfico No. 2
Comportamiento cíclico del PBI y el gasto no financiero del nivel subnacional (gobiernos regionales y locales)
Fuente: Banco Central de Reserva del Perú.
Elaboración: Propia